2025年9月，中国总理在纽约联合国总部出席由中方主办的全球发展倡议高级别会议并致辞，呼吁各国加强合作，凝聚发展共识。自2021年习近平主席在联合国提出全球发展倡议以来，已有130多个国家和国际组织参与其中。这一倡议正成为国际社会广泛认可的公共产品。

当前，单边主义、保护主义抬头，全球经济复苏乏力，发展合作面临严峻挑战。在此背景下，全球发展倡议的重要性更加突出。

这一倡议并非孤立出现，而是中国对外政策长期演变的结果。它与“一带一路”倡议既有联系，又有升级，标志着中国参与全球事务的方式正在发生系统性转变。

一、“一带一路”：区域合作的实践探索

“一带一路”倡议于2013年提出，是中国对外经济合作的重要平台。它的核心是推动基础设施联通，促进区域经济一体化。

从地理上看，“一带一路”覆盖两条主线：

• 丝绸之路经济带：连接中国与中亚、俄罗斯、欧洲、波斯湾及东南亚；
• 21世纪海上丝绸之路：从中国沿海经印度洋通往非洲和欧洲。

这些线路由一系列双边合作项目构成，比如中老铁路、中巴经济走廊、比雷埃夫斯港等。它们打通了交通、能源、通信等“硬联通”，帮助许多发展中国家改善了基础设施条件。

“一带一路”本质上是区域性和经济导向的。它以具体项目为抓手，服务于中国的对外投资、产能合作和资源保障需求。在初期，对外援助常被视为推动这些项目的配套手段，带有明显的工具性色彩。

然而，随着“一带一路”推进，也出现了一些问题：

• 被部分国家误解为“债务陷阱”或“新殖民主义”；
• 项目集中在少数国家，缺乏整体机制设计；
• 对社会、环境、民生等“软性”议题关注不足。

这些问题促使中国思考如何调整对外合作模式。

二、全球发展倡议：从项目到议题的升级

2021年提出的全球发展倡议，是中国在发展领域首次推出的全球性倡议。它不再局限于特定区域或具体项目，而是围绕八大重点领域展开：

1. 减贫
2. 粮食安全
3. 能源安全
4. 数字经济
5. 绿色转型
6. 公共卫生
7. 教育
8. 气候变化

这些议题具有全球性、长期性和公共性，直接对接联合国2030年可持续发展目标。

与“一带一路”相比，全球发展倡议有三个明显变化：

1. 范围更广：从区域走向全球

“一带一路”有明确的地理方向，主要集中在亚欧非沿线国家。
全球发展倡议则向所有国家开放，不设地域限制，只要愿意参与发展合作，都可以加入。

2. 驱动方式不同：从国家导向转向议题导向

“一带一路”以双边合作为主，一个项目对应一个国家。
全球发展倡议则按议题组织合作，比如多个国家共同参与农业技术推广、气候变化应对等跨区域行动。

3. 合作对象更灵活：发展中国家为主，也欢迎发达国家参与

倡议以发展中国家为主要伙伴，但同时也鼓励发达国家加入三方合作，发挥各自优势。

这种转变意味着，中国的对外合作不再只是“修路建桥”，而是参与更广泛的全球治理。

三、对外援助的三大转变

全球发展倡议的提出，反映出中国对外援助理念的深层调整。这种调整体现在三个层面：

（一）层次：从区域合作到全球视野

过去，中国的对外合作重心在周边和沿线国家，目标是打通经济通道。
现在，中国开始以全球视角看待发展问题。

这并非偶然。进入21世纪以来，中国经济实力快速提升：

• 2010年成为世界第二大经济体；
• 2013年成为全球最大货物贸易国；
• 2020年成为全球第一大对外投资国。

经济影响力的扩大，使中国不可避免地被卷入国际事务。发达国家开始关注中国对外援助动向，甚至提出与中国开展对非三方合作，试图引导和规范中国行为。

在这种背景下，中国不能再像过去那样“低调做事”。必须从更宏观的角度规划对外合作，主动承担相应责任。

2022年党的二十大报告首次提出“全球发展合作”概念，强调支持发展中国家加快发展。这一表述进入最高层文件，标志着中国正式将发展合作纳入国家战略框架。

（二）性质：从工具手段到战略支柱

长期以来，对外援助被视为外交的辅助工具：

• 革命时期用于争取国际承认；
• 改革开放后服务于经济利益；
• “一带一路”时期作为项目前期投入。

但现在，对外援助的地位正在上升。它不再只是为某个目标服务的“手段”，而是国家对外战略的独立组成部分。

就像美国通过“马歇尔计划”重建欧洲，对外援助成为其全球领导力的重要体现。今天的中国也在经历类似过程：

• 援助不再只是“给钱”；
• 而是通过提供公共产品，塑造国际合作议程，提升软实力。

这一变化也体现在机构设置上。过去，“一带一路”由发改委、商务部、外交部等部门分工管理。如今，财政、教育、环保、卫生等部门越来越多地参与对外合作，形成“大援外”格局。

（三）领域：从硬联通到软基建

“一带一路”的重点是基础设施建设，属于“硬联通”。
全球发展倡议则更注重“软基建”：

• 培训教师、医生、技术人员；
• 推广农业技术和清洁能源；
• 支持数字经济发展和公共卫生体系建设。

这些工作不显眼，但对改善民生、增强自主发展能力至关重要。

这种转变，是从“经济驱动”向“责任驱动”的过渡。中国不再仅仅依靠市场逻辑推动合作，而是强调共商共建共享，倡导更加包容、可持续的发展模式。

四、转变背后的深层原因

从“一带一路”到全球发展倡议，并非简单的政策调整，而是中国对自身角色认知的深化。

1. 从被动应对到主动塑造

早年，中国参与国际事务更多是“被推着走”：

• 面对“债务陷阱”质疑，不得不解释；
• 被贴上“新殖民主义”标签，需要回应。

如今，中国开始主动设置议程。全球发展倡议就是尝试跳出“大国竞争”叙事，提出自己的解决方案。

它强调发展优先，呼吁重振可持续发展议程，回应的是“金德尔伯格陷阱”——即当大国不愿提供公共产品时，全球治理陷入失序。

2. 发展与安全的再平衡

“一带一路”时期，重点是经济安全——化解产能过剩、保障资源供应。
全球发展倡议则更强调发展的长期价值：

• 通过减贫、教育、卫生等改善民生；
• 从根本上减少不稳定因素。

这表明，中国越来越意识到：安全不能只靠军事或经济手段，发展才是长久之计。

五、带来的影响与挑战

这一转型带来两个重要变化：

1. 外交重心转向“全球南方”

过去，中国外交以“大国是关键”为主，重视与美欧日等发达国家关系。
现在，发展中国家在合作中的地位显著上升。

金砖国家扩员、“全球南方”概念升温，反映出发展中国家在全球事务中的话语权增强。中国作为最大发展中国家，与这一群体利益契合度更高，合作空间更大。

但这不意味着放弃与发达国家合作。全球发展倡议也欢迎发达国家参与三方合作，共同支持发展中国家。

2. 国内政策的“外溢效应”增强

过去，国内决策主要考虑内部需求。
现在，一个政策可能直接影响国际形象。
例如：

• 中国的碳中和承诺影响全球气候治理；
• 数字经济发展模式被发展中国家借鉴；
• 教育、医疗改革经验成为南南合作内容。

这意味着，国内政策制定必须更多考虑国际责任和外部影响。

六、未来方向：构建自己的话语体系

尽管全球发展倡议取得进展，但挑战依然存在。

美国等西方国家仍倾向于从“大国竞争”视角解读中国的一切对外行动。“一带一路”曾被污名化，全球发展倡议也可能面临类似质疑。

因此，中国需要：

• 加强国际传播：用国际社会听得懂的语言讲清楚倡议的初衷和成果；
• 深化多边合作：推动倡议与联合国2030年可持续发展议程对接，增强合法性；
• 完善区域规划：根据不同区域需求制定差异化合作方案，避免“一刀切”；
• 引导公众认知：通过全球发展倡议，培养国民的全球意识和责任观念。

结语：合作模式的自然演进

从“一带一路”到全球发展倡议，不是对过去的否定，而是一种延续和升级。

“一带一路”解决了“通不通”的问题，全球发展倡议则关注“好不好”的问题。

前者打通物理连接，后者推动制度合作；
前者侧重经济增长，后者兼顾社会公平；
前者是实践探索，后者是理念引领。

这一过程反映了中国作为世界第二大经济体，在参与全球事务中的不断成熟。它不再只是被动回应，而是尝试为全球问题提供可行路径。

这条路还很长，但方向已经明确。